На законодавчому рівні закріплено, що завдання адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів як юридичних, так і фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин.
Такий судовий захист може надаватися не тільки при оскарженні рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. Законодавством передбачено судовий контроль при здійсненні останніми окремих процедур шляхом введення обов’язки попереднього отримання відповідних судових рішень.
Так, визначений статтею 95 Податкового кодексу України механізм продажу майна платника податків - юридичної особи в рахунок погашення його податкового боргу передбачає обов’язкову наявність для цього постанови суду про стягнення з такого боржника грошових коштів, а також про надання дозволу на продаж майна, що перебуває у податковій заставі.
Слід зазначити, що суб’єкти владних повноважень мають право звертатися до адміністративного суду виключно у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Це передбачено статтями 6, 17, 105 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України та випливає з частини 2 статті 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
З урахуванням кількісної характеристики у порівнянні з іншими суб’єктами владних повноважень ситуацію із зверненнями до суду доцільно проілюструвати на прикладі позовів органів державної податкової служби.
З підвищенням планових завдань, які ставляться перед цими органами, вони змушені не тільки підсилювати типові напрямки роботи в суді (заявляти вимоги про стягнення податкового боргу, ліквідації юридичних осіб або підприємницької діяльності фізичних осіб - підприємців, визнання боржників банкрутами), але і вдаватися до «креативу».
Наприклад, у Донецький окружний адміністративний суд протягом 2011-2012 років неодноразово надходили позови, в яких податкові органи просили: допустити до проведення планової виїзної перевірки бригаду працівників, визначених у направленні на перевірку; зобов’язати платника податків надати документи для проведення перевірки; визнати неправомірними записи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців щодо місцезнаходження платника податків; зобов’язати відповідача сплатити нараховані із застосуванням звичайних цін податкові зобов’язання з податку на додану вартість; зобов’язати відповідача подати річну декларацію про майновий стан і доходів.
Надходження таких позовів має хвилеподібний характер і часто обумовлено прийняттям нових нормативно-правових актів, що регламентують діяльність контролюючих органів, практика застосування яких не напрацьована.
Аналіз законодавства, що встановлює повноваження, зокрема, органів державної податкової служби, свідчить про обмеженість вимог, з якими вони мають право звертатися до суду. Наявність або відсутність права на звернення з перерахованими вище вимогами було предметом обговорення у відповідних справах. Дане питання по-різному вирішувалося судами. При цьому різними були і наслідки виводів про відсутність такого права - суди як вирішували справи по суті, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, так і закривали провадження у справі.
З урахуванням натхнення, з яким податківці шукають шляхи наповнення державного бюджету, судам варто визначити єдиний підхід до процесуальних наслідків висновку про відсутність у позивача права звернення до суду з адміністративним позовом.
Розглянемо можливі процесуальні наслідки такого висновку.
Як уже зазначалося, пунктом 5 частини 2 статті 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
З цієї норми в значній кількості справ зроблено висновок, що звернення суб’єкта владних повноважень у випадках, не передбачених Конституцією і законами України, не належить до юрисдикції адміністративних судів. Тому провадження у справі закривалося на підставі пункту 1 частини 1 статті 157 КАС України, згідно якої суд закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Слабка ланка даної правової позиції - наслідки висновку про неналежність справи до юрисдикції адміністративних судів. Так, відповідно до частини 2 статті 157 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстав, передбачених пунктом 1 частини 1 цієї статті, суд зобов’язаний роз’яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ. Тобто викладене підстава для закриття провадження у справі повинно бути пов’язана з висновком про приналежність справи до юрисдикції іншого суду.
Висновок про те, що такий спір не віднесений до юрисдикції жодного з судів, не в повній мірі узгоджується з положеннями частини 2 статті 124 Конституції України, відповідно до якої юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Крім того, в передбаченому частиною 1 статті 3 КАС України визначенні поняття «справа адміністративної юрисдикції» її основною ознакою зазначений суб’єктний склад учасників (один з них повинен бути суб’єктом владних повноважень). Закріплені в даній статті визначення понять «адміністративний позов» і «позивач» вказують на звернення до суду суб’єктів владних повноважень на виконання повноважень у публічно-правових відносинах. Словосполучення «на виконання повноважень» і «у випадках, передбачених законом» за юридичним змістом не є тотожними.
Передбачений частиною 2 статті 17 КАС України перелік спорів, підсудних адміністративним судам, не є вичерпним. На це вказує ввідне словосполучення «зокрема» на початку цього переліку, що свідчить про уточнюючий характер такого переліку по відношенню до загального правила визначення юрисдикції, який викладений в частині 1 тієї ж статті.
У будь-якому разі висновок про закриття провадження по вказаних вище справах за позовами податкових органів, з якими вони не мали права звертатися до суду, не містять роз’яснень, в порядку якого судочинства дані позови підлягають розгляду. Формально це є недотриманням частини 2 статті 157 КАС України.
Вищесказане підштовхує до пошуку іншого шляху вирішення даного процесуального питання, яке узгоджувалося б з усіма положеннями КАС України. В якості одного з варіантів вирішення спірного питання пропонується розглянути право звернення до суду з позиції дієздатності суб’єкта владних повноважень.
Так, відповідно до частини 1 статті 48 КАС України, адміністративна процесуальна правоздатність - це здатність мати процесуальні права та обов’язки в адміністративному судочинстві.
Дане визначення процесуальної правоздатності невід’ємно пов’язане з більш широким поняттям - компетенцією суб’єкта владних повноважень. Джерелом і того й іншого служать закони та інші нормативно-правові акти, що встановлюють обов’язки і права такого суб’єкта, а також спосіб їх реалізації. Визначення компетенції шляхом закріплення в нормативно-правових актах переліку випадків, при яких суб’єкт має право звертатися до суду, фактично є встановленням спеціальної процесуальної правоздатності такого суб’єкта. Вихід за межі переліку таких випадків - це дії, вчинені способом, не передбаченим законом, перевищення компетенції, що неприпустимо в силу статті 19 Конституції України.
У свою чергу адміністративна процесуальна дієздатність є похідною від правоздатності. Частиною 3 статті 48 КАС України визначено, що здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов’язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування , їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).
З використанням висновку ступеня (a fortiori) можна сформулювати правову норму, згідно з якою особа, що не має правоздатності, не має і дієздатності. Адже можливість особи здійснювати права відсутня при відсутності самих цих прав.
Таким чином, коли законом прямо не передбачено право звернення суб’єкта владних повноважень до суду, такий суб’єкт не має достатньої адміністративної процесуальної дієздатності для такого звернення.
Наявність процесуальної дієздатності обов’язково перевіряється перед відкриттям провадження у справі згідно з пунктом 1 частини 1 статті 107 КАС України. У разі відсутності адміністративної процесуальної дієздатності у особи, яка подала позовну заяву, воно підлягає поверненню позивачу згідно з пунктом 3 частини 3 статті 108 КАС України. Якщо це буде з’ясовано після відкриття провадження у справі, позовна заява може бути залишена без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 155 КАС України.
Наявність єдиної думки щодо вирішення цієї, нескладної, на перший погляд, процесуальної ситуації сприятиме правовій визначеності, підвищенню авторитету судової влади і зменшенню навантаження на неї.
